以国有“三资”管理改革破局   为市域经济高质量发展赋能

国有资源、资产、资金（简称国有“三资”）是地方政府重要的物质财富，更是建设“大财政”体系、统筹财政资源、撬动社会资本、推动市域经济高质量发展的核心载体。当前，湖北省正全面推进国有“三资”管理改革，提出“一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化”的核心原则，并要求各地用好“用、售、租、融”四字诀，加速国有“三资”盘活处置。我市依托试点改革契机，围绕国有“三资”产权界定、清产核资、价值评估、盘活运营开展大量实践探索，但对标省级改革标准与市域高质量发展现实需要，国有“三资”管理仍存在一些突出问题。全面、深入、系统地提升我市国有“三资”盘活利用质效，是将我市沉睡的资源优势转化为发展胜势、破解财政约束、培育新经济增长点的内在要求和战略抉择。

一、咸宁市国有“三资”盘活利用改革推进现状

我市以“大财政”体系建设为统领，统筹财政、审计、自然资源、水利、林业、国资等多部门力量，围绕产权确权、价值评估、资产盘活全链条推进改革，为全省市域国有“三资”改革提供咸宁范式。

（一）创新确权模式，开展全方位国有资产清查梳理

咸宁市探索建立“产权界定→清产核资→审计评估”三步法工作机制，组织多部门开展全覆盖资产核查。截至2025年底，完成全市533.66亿元资产清理，为国有资产建立档案，搭建涵盖资产位置、存量、价值、使用状态的可视化数据库，初步建成国有资产数字化台账。针对历史遗留产权瑕疵资产，市属平台综合运用确权办证、无偿划转、有偿购买、财务合并等方式，已化解41万平方米瑕疵房屋、67宗存量资产权属难题，为国有“三资”权属划分、收益分配提供参考思路。

（二）突破传统评估边界，探索非标准资产价值评估路径

传统资产评估多聚焦房屋、设备等实物资产，生态资源、特许经营权、未来收益权等非标准化资产长期缺少适配评估方法。立足咸宁生态资源禀赋，我市推行“常规资产量化核算+特色资源收益法评估”差异化评估模式。咸安区汀泗河生态价值评估近1亿元；桂花林场4万余亩国有林地20年经营权评估2.53亿元并挂牌出让。一批典型案例验证生态、经营权类资产可实现价值量化，破解部分资源“有实物、无价值”的困境。

（三）构建改革闭环，实现产权评估与盘活联动

咸安区构建“确权—激活—循环”改革闭环，依托资产评估结果开发“林下贷”、水利项目预期现金流质押融资等金融产品。汀泗河项目打包生态价值与未来收益权，获得3亿元银行融资，打通“资源变资产、资产变资本、资本变资金”转化链条。全市初步建立政府统筹、部门协同、国企实施、第三方机构支撑的工作格局，市属国企承接存量资产承担盘活运营职能，引入第三方审计评估机构补齐专业短板。

总体来看，当前咸宁改革仍以局部试点、个案突破为主，大多属于阶段性探索，尚未转化为标准化、可复制的长效制度。产权界定、评估操作、部门联动的制度规范仍不完善，距离全口径统筹、全生命周期管理还有差距，各类矛盾问题亟待系统破解。

二、咸宁市国有“三资”盘活利用存在的问题及成因

结合实地调研、部门访谈与先行改革案例对比，从产权界定、盘活运营、价值评估、保障体系四个维度梳理现存问题，剖析其深层次原因。

（一）产权界定：全口径确权尚未落地，历史权属问题化解难度大

1、清查存在缺口，家底未能完全摸清

我市虽然开展大规模资产清理，但土地、矿产、林业、水利、能源、数据六类国有资源，实物、股权、债权、特许经营权、未来收益权五类国有资产，以及各类闲置低效资金尚未完成穿透式清查核算。资源资产的实物量、价值量、使用权状况掌握不清，大量资产无法进入市场进行有效配置定价，构成盘活工作的根本性障碍。

2、产权界定缺少统一操作标准

现有确权多为一事一议，缺少分类确权指引。对于生态资源、数据资产、特许经营权，国有边界、法定依据、办理流程缺少制度明确。部分资产多头管理、权属交叉，瑕疵资产处置缺少标准化路径，工作效率不高。

3、数字化管理建设滞后

现有可视化数据库侧重静态存储，资产划转、出租、抵押后信息更新不及时，各行业部门数据互不联通，难以做到一次确权多部门共享，全生命周期数字化管理效能未能释放。

（二）盘活运营：盘活模式偏传统，市场化与金融赋能能力不足

1、创新盘活工具运用不足

当前，盘活工作较多依赖传统的出租、出售等方式，对“资产证券化”和“金融工具创新”运用不够。例如在盘活闲置房产、水务设施、旅游资产时，较少通过发行不动产投资信托基金（REITs）、商业房地产抵押贷款支持证券（CMBS）或资产支持票据（ABN）等方式进行长期融资。对于我市丰富的林业、水资源，在开发林业碳票、探索“取水贷”、发展“绿色水经济”和“现代林经济”等方面，创新实践和项目储备明显不足。

2、市场化与金融赋能能力不足

市属平台承担大量资产接收任务，但部分仍然保留行政化思维，产业运营能力薄弱。部分资产接收后缺乏专业团队运营，闲置低效现象依然存在。同时部分财政存量资金沉淀，政府引导基金运作效能不足，“拨改投”“先投后股”等模式运用偏少，财政资金撬动社会资本的杠杆作用未充分释放。

（三）价值评估：统筹平台缺失，价值评估体系存在突出短板

目前，我市“三资”管理职能分散于财政、国资、自然资源、林业、水利等多个部门，缺少强有力的市级统筹协调机构和统一的数字化管理平台，部门协同不畅，制度衔接与价值评估体系存在突出短板。受职能分割、信息孤岛制约，难以开展全市资产调剂共享、重组整合和集中运营，阻碍资源向资本转化。

生态、林业、水利、数据等非标准资产缺乏贴合本地实际的评估规范，评估方法适用场景、参数选取缺少统一指引，资产评估模型不够成熟，生态、社会效益量化手段不足。

（四）保障体系：市场机制低效，专业能力薄弱

国有“三资”盘活过程行政色彩较浓，引入社会资本、专业运营机构的渠道和机制不顺畅。国有企业在作为盘活运营主体时，其市场化转型、资本运作和专业投资能力尚不能完全适应改革需求。同时，鼓励大胆创新的容错纠错机制和将盘活成效与绩效考核挂钩的激励约束机制有待建立健全。

三、全面提升咸宁市国有“三资”盘活利用质效的对策建议

立足咸宁全省改革试点定位，围绕“大财政”体系建设目标，从组织规划、产权界定、多元盘活、配套保障四个方面构建标准化、数字化、市场化管理机制，实现家底清、产权明、价值准、盘活优、风险可控，既服务本地发展，也为全省提供可复制的市域改革样本。

（一）加强顶层设计，健全组织与规划体系

1、组建高规格改革统筹机构

建议由市政府主要领导牵头成立咸宁市深化国有“三资”管理改革领导小组，办公室设在市财政局，负责日常协调、督查考核。市国资委、自然资源和规划局、林业局、水利和湖泊局、地方金融局为成员单位，构建“政府抓总、财政牵头、行业主管、部门履职、市县联动”工作格局，破除部门壁垒，强化市级统筹。

2、制定全市总体实施方案

对标湖北省国有“三资”改革总体工作方案，结合咸宁实际，出台咸宁市国有“三资”改革实施方案，配套制定产权界定操作指引、分类价值评估指引、瑕疵资产处置办法，明确时间表、路线图、责任清单。紧紧围绕“资源资产化、资产证券化、资金杠杆化”主线，细化“用、售、租、融”在各类“三资”上的具体应用路径。

3、编制特色资源专项盘活规划

立足咸宁生态优势，围绕林业、温泉旅游、水资源、清洁能源（风光电）、数据等特色资源，组织编制专项盘活与产业发展规划，谋划一批可确权、可评估、可融资、能带动产业链的重大项目，推动资源盘活与产业培育融合发展，助力新质生产力成长。

（二）开展全域清查，夯实“三资”数据基座

1、开展全口径国有“三资”摸底清查

立即启动覆盖全市域、全口径、全领域的“三资”大摸底行动。严格按照省级要求，聚焦前述“六类资源、五类资产、两类资金”。按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”原则，组织各单位全面自查填报。聘请第三方专业机构进行核查、审计和价值评估，重点解决历史遗留的权属不清、价值不实问题，形成资产家底清单与盘活项目清单，建立瑕疵资产专项台账，分类解决瑕疵资产问题。

2、升级国有“三资”智慧管理平台

依托智慧咸宁建设，搭建集产权登记、清产核资、价值评估、资产调剂、交易监管于一体的智慧平台，打造国有资产一张图。打通财政、国资、自然资源、林业、水利业务接口，破除信息孤岛。建立产权动态更新机制，资产发生划转、出让、抵押变更后及时更新数据，实现全生命周期数字化管理。

（三）打通环节壁垒，建立产权界定与价值评估联动转化机制

建立“确权先行、评估跟进、成果复用”联动流程，把产权界定成果作为开展价值评估的前置条件，未经权属确认的资产原则上不开展市场化评估。推动数字化平台实现确权数据自动向评估模块流转，评估完成后将价值信息回存资产台账。同时强化评估成果落地应用，将确权、评估结果直接服务于资产出租出让、经营权流转、股权划转、REITs、ABS融资、林业碳票开发等盘活场景，杜绝“只建档、不利用”，更好服务“资源资产化、资产证券化、资金杠杆化”改革目标。

（四）完善配套保障体系，统筹激励赋能与风险防控

将国有“三资”盘活成效纳入部门、市属国企绩效考核，对成效突出的予以激励。出台改革容错纠错清单，明确依法依规、不造成国有资产流失前提下的免责情形，打消基层顾虑，激发改革动力。同时建立确权、评估、交易、融资全流程风险防控机制，发挥审计、纪检监督作用，重点防范国有资产流失、虚假交易、虚增财政收入等风险，对瑕疵处置、第三方遴选、资产交易开展全过程监督。

扎实推进上述举措落实落地，预计2至3年可实现四方面改革成效：一是全面厘清资产家底，建成全市统一、动态的国有“三资”账本，为科学决策夯实基础；二是显著提升综合效益，盘活处置直接增加财政收入，借助证券化资本化撬动多倍社会资本投入市域建设，闲置资产利用率大幅提升；三是持续增强发展动能，土地、矿产、数据等资源保障重大项目落地，存量资产为产业升级、民生改善提供载体，政府投资基金赋能科技创新和新兴产业，加速培育新质生产力；四是建立长效管理制度，形成覆盖清查、评估、运营、交易、监管的全生命周期制度体系和跨部门协同机制，推动国有资产管理迈向规范化、市场化、价值化新阶段。

国有“三资”盘活利用是事关咸宁当前与长远发展的系统性工程，唯有坚定改革决心，创新工作思路，务实推进各项举措，才能把沉睡存量资产转化为高质量发展的活跃资本，为咸宁加快打造武汉都市圈绿色发展重要增长极注入强大动力。

（许泽想　甘希照　高敏 作者单位：咸宁职业技术学院。本文系2026年咸宁思想库资助课题“‘大财政’建设背景下咸宁国有‘三资’产权界定与价值评估机制创新研究”的阶段性研究成果。）