——咸安乡镇综合配套改革两年回眸
王金怀  饶敏  张晓峰  施良海  谭辉龙／文

　　乡镇，是我国政权序列的最基础部分，它上接“国家”，下联农民，在“国家”与乡村社会之间扮演着极为重要的角色。
　　２００３年早春，一场带着泥土芳香的乡镇改革在咸安大地悄然铺开。
　　让人始料未及的是，这一改革竟然惊动了包括香港在内的境内外多家媒体，大批记者涌向咸安，纷纷感慨：“涉水”之深，范围之广，影响之大，前所未有。
　　一时间，一个曾经名不见经传的市管区——咸安，成就了一个品牌，“政改”成了她的代名词。此后两年，咸安又陆续推出了一系列举措，使这项在全国率开先河的乡镇综合配套体制改革不断深入，不断完善……
　　农村税改后的先行者
　　２００２年，我国各地农村进行了税费改革。农民负担轻了，农业初显升温迹象，但一个问题却不容回避：农民交得少了，乡镇财政收入缩水，干部会不会再向农民伸手？
　　“上面多少庙，下面多少神。”长期以来，乡镇建制遵循与上级“对口”的模式。以横沟桥镇为例，改革前乡镇内设机构１５个，包括党委、政府、人大、政协、组工、纪检、工业、农业、财贸、民政、信访、武装部、综合治理、计划生育、乡镇城镇建设等大大小小的办公室。机构一多，人员就膨胀。该镇四大家”领导１８人，机关在册干部７１人，加上超编和长期抽调人员，实有在岗人员１０３人。“行政不够，事业来补”，另外还有农技站、农机站、计生站、水利站等“七站八所”工作人员９４人。
　　长期的机构臃肿，人浮于事，造成典型的“小马拉大车”现象。税改后，该镇农民负担当年大约减少了３１％，直接导致镇政府来自农业税费的收入减少近１／３。尽管有上级转移支付，但对于早就运转艰难的横沟桥镇来说，财政依然“危机”。
　　 此时的咸安区各乡镇，情况大同小异。
　　税费改革旨在造福农民，如果不把多余人员从组织人事和财政的花名册上减下去，一支庞大而　“饥饿”的乡镇干部队伍，注定只能以向农民伸手索要来维持生存，干群关系必如水火。
　　精简机构，削减冗员，是必然之路。
　　但谁该留下来？谁应减下去？怎么减？减下去的人向何处去？操作中如何提供组织、制度、资金上的保证。
　　一些地方进行过并乡镇、撤机构、减人员的尝试，但只是局部的“零敲碎打”，没有系统的制度跟进，反而走入“越减越多”的困局。
　　设计一种根本性、全局性、稳定性、长期性的制度，为减负提供体制保证——咸安就在这种为税费改革进行配套的定位中，在全国率先拉开乡镇改革的帷幕。
由“内核”向“边层”推进
　　今天评价咸安改革，可从２００４年省委１７号文件的下发来看，国内一些媒体评论：“简直就是咸安的翻版”。
　　探究咸安改革独特之处，就在于它从一开始就有一个比较完整的思路和系统的、可操作的方案：
　　第一步：班子成员“两票推选”。乡镇党委委员必须首先获得群众的推荐票，然后获得党代会和人代会的选举票。两关过后，产生党委委员。再在党委委员中，由全体党代表选出乡镇党委书记、副书记、副镇长等。而乡镇“一把手”——党委书记的产生，打破了过去的党委会任命制，改由全体党代表“差额直选”。
　　第二步：撤并机构，分流冗员，建立精干高效政府。将乡镇所有内设机构统一合并为“三办一局”，即党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室和农税分局。同时推行干部交叉任职，如乡镇党委书记兼任镇长等，减少干部职数；按新的机构设置重新核定机关编制。
　　第三步：撤销七站八所，转制为不带任何“官方色彩”的经营实体。一年后，又一次性买断站所人员工龄，置换其身份，由公家人”变成“社会自由人”。
　　最后：实施规范管理，一人一编一卡。所有机关干部和财政所职工通过竞编竞岗和考试考核获取资格，持“红卡”和“绿卡”上岗，内退、下岗或自愿分流人员只能拿到区财政局、区编制办发放的“蓝卡”、“白卡”。
　　这中间还进行了干部职务消费货币化改革，扼住公务人员乱开支的缰绳。
　　这样，改革由“内核”启动，再向边层扩散推进：首先竞争性选举乡镇领导人，交叉任职；随后对内设机构“动刀子”；最后，延及外围的站所。
　　从“内核”到“边层”的改革，使被改革者感到，他们在改革面前是平等的。大到乡镇党委书记，小到站所一般职工，都同样面临着竞岗分流的竞争性压力，机会也比较公正、公平，一般干部、职工没有相对的“剥夺感”。
　　去年下半年，区里把机关干部和财政所职工兑编兑岗的方案一拿出来，一些干部就纷纷说：迟早要临到自己身上，我有思想准备！结果，这次涉及２００名机关干部和１７８名财政、经管人员的分流，个把月时间就平稳顺利地完成了。
　　记者采访了一些置换身份的“七站八所”人员，他们也对这项改革本身并无太多怨言，只是认为买断工龄的补偿标准低了点。
刚性改革的柔情操作
　　２００４年９月１日，横沟桥镇召集６９名置换身份站所人员开“政策兑现会”。会上给每人发了一个存折，会后吃了一餐饭，走时一人一份纪念品。
　　１２日，镇委书记程传利对记者谈起此事时说：“原以为聚到一起，大家情绪会有波动，甚至酿出事端。没想到相当平静。大家发了发感慨，然后温情话别。”
　　这一和谐局面得益于镇委的细致工作。对于涉及到分流的干部职工，镇里实行党委委员“包保”，集中时间，对９４名被分流对象逐一上门谈话。一被分流对象，一时难以接受残酷的现实，情绪冲动，程传利与他交心谈心达７０余次。精诚所至，金石为开。这名被分流对象气顺了，心静了，最终签了字。
　　“改革决不是为了端掉谁的饭碗，把人逼上绝路。”“再宏大的蓝图也必须小心顾及每个被改革者的利益。”“改革是刚性的，但操作时要人性化”。区委书记王玲一再表明这样的观点。
　　咸安区几年前率先推行过“五保合一”（养老、医疗、失业、工伤、生育五种保险）社会保障体制，参加了社会保险的分流干部、企业下岗职工等，一个月可以领取２１０元的失业保险金，一定程度上解除了分流人员的后顾之忧。
　　“七站八所”的分流人员，除给予一次性经济补偿外，还可享有保护性政策，如优先将乡镇集体经营的项目和国有资产，通过招标承包方式租赁给其经营；“养事”的项目优先委托原站所经营；对创办实业、自谋职业者，发放再就业优惠证，政府在税费上给予相应减免；生活确有困难的享受最低　生活保障等等。
　　高桥镇原经管站阮班才是位在乡镇干了２０多年的老干部，有一长期瘫痪在床的老母亲，家境困难。分流后镇里推荐他到街道社区服务中心工作，经群众投票成为中心的负责人。接受记者采访时，他正忙着集贸市场清扫的一摊子事。他对记者说：搞分流，政府没忘记我们这些老同志！
　　种种举措就象一张“安全网”，大大缓解了各种矛盾。当然，编织这样一张网是需要成本的。为弥补一次性经济补偿、补缴养老金等支出缺口，咸安区提前借用了省财政部分转移支付金，以解决改革成本支付过程中的“时间差”矛盾。
　　据了解，目前该区５００多名置换身份的人员中，９５％以上是自愿申请解除关系的。
从“以钱养人”到“以钱养事”
　　改革衍生出了一个问题：机构减了，站所撤了，政府会不会减掉那些应该履行的公共服务职能？
　　“精简机构和干部，只是在减负上迈出了一大步；要治本，政府还必须下大力气转变乡镇职能，以服务农民、发展经济为第一责任。”区委区政府决定实施“以钱养事”的新机制。
　　相对于过去的“以钱养人”，“以钱养事”是通过政府购买服务、购买劳务，面向社会公开招标，优先委托给由原站所人员组织的新经济实体实施，引入竞争机制和利益驱动机制，使得一度停摆的乡村公益服务职能得到恢复。
　　去年该区３６万亩水稻的虫情测报，区政府按每亩１元的标准，出资３６万元，以合同方式，委托已转为经济实体的农技服务中心执行。７月，横沟桥镇袁铺村一农民的３亩田突发稻飞虱，镇农技服务中心技术员余建军一连上了８趟门，对方不以为然。为防止病虫扩散，余建军自己掏钱买了农药，又花钱请人帮那家农民打了药。村民们感慨不已：这在以前是不可能的事！
　　据统计，去年该区１２个乡镇的农技中心筹资７０万元，购买了２０多台机械，为农民提供机耕、机收和防虫治病等多种服务。群众都说：配套改革，改了就灵，以前从不见人提药上门，现在有了农技服务１１０。
　　改革带来了什么
　　咸安改革最直观的效果体现在一串数字上：全区乡镇内设机构由１１６个减到３６个，精减６９％，机关人员由改革前的８１１人减少到４１１人，精减４９％，党委委员由改革前的２２７人精减到１０８人；乡镇１０７个“七站八所”单位全部撤销，５１８人置换了身份；全区每年可减少财政开支１４３１万元，减少农民负担１０００多万元。
　　改革对经济的推动作用逐渐显现：近两年，全区规模以上企业以每年２０家以上的速度增长，去年达到８０家；２００４年，财政收入达到２．０６亿元，较改革前翻了一番；引进项目１４５个，到位资金３．５亿元。此外，农民人均纯收入２８２０元，是历史上增长最多的一年。
　　比数字更有说服力的是，在咸安，所有干部都有竞争上岗经历，职工都经受过分流考验，在这个经济欠发达地区，干部群众对改革的承受能力不亚于经济发达地区，这本身就是一笔宝贵的财富。
　　原高桥镇文化站职工张春兰，去年９月买断身份，１０月就到永安城区开了家童装店，生意做得红红火火。横沟桥镇原城建站副站长罗晓明也办起了镇里第一家纯净水生产企业，自去年１１月份投产后纯收入近６０００元，他对看望的镇领导说了句贴心话：要不是断了自己在事业单位混日子的后　路，我还体会不到创业的乐趣！
　　原高桥镇广播站原站长王勇，身份置换后和６名工作人员合股买下设备，组建了新的服务公司。去年一口气拉通了６个山区村的有线电视，新增２００多用户，还增设了６个转播频道，一年干了以　　前几年都没干成的事。
　　“以前当站长，我天天着急职工工资，现在只要肯干就有收入，还多了一笔政府‘以钱养事’的资金。”在机房里，这位２９岁的小伙子对记者历数改革前后的区别，“我失去的只是‘干部’两个字，却得到几样好处！”
 　　改革摘掉的是“帽子”和“铁饭碗”，破除的却是官本位思想和依赖心理。目前，全区有８１名落岗不落志的干部创业办起了基地或实体。
　　改革也造就了一批有市场意识的年轻干部。由于领导干部人选的推荐扩大了范围，被提名的人基本上是在党员和群众中口碑较好、能力较强的，资历不再重要。
　　向阳湖镇党委书记郭冰生任职时只有２８岁，是乡镇“一把手”中最年轻的。２００１年他作为第二批“打工干部”南下深圳，吃过份饭，住过１０元店，曾一日步行２０多公里，背着瓷砖穿梭于建筑工地做推销。回来后参加“两票推选”，以绝对票数胜出。竞选时群众说：选这样的人领我们干，我们放心！
　　横沟桥镇党委委员、宣委刘琼改革前只是计生办的一名普通干部，这个做事风风火火、见了群众一脸笑的年青女子对记者说：如果不是改革，像她这个年龄和资历的人根本不可能进班子。
　　领导班子的产生增加了民主因素，迫使干部负责的对象由原来的对上转变为对下，这些经过“真刀真枪”竞争产生的干部们相对以前由上级直接任命的干部，有了更强的责任感。“这届干不好，下次就没人投票了。”刘琼认为。
　　“干部减少了，也变得勤快了。”横沟桥镇农民李顺初说，曾有２５人的畜牧兽医站过去找不到人，“寻到麻将桌上还爱理不理的。现在，一个电话过去，摩托车轰隆轰隆就来了。”
　　看来，咸安的这场改革带来的不仅仅是减人减支，更深切的是政府理念的转变，在市场经济条件下干部角色的转变，职能的转变。   
   　　　　（《咸宁日报》2005年1月21日第二版）