乡镇综合配套改革前，农村公益性服务都是按照一项服务内容，由政府设立一个事业站所，拨付一定的人头经费和事业经费(全额、差额或自收自支)，养一班子人来进行的。由于是按机构和人头列支经费，所以缺乏竞争，干多干少、干好干坏、不管农民群众是否满意，经费照拨，工资照拿。并且有的站所干部职工伙在政府机关干部一起做中心工作，住村挂点，专业技术人员也用在非专业岗位上，真正从事本职工作的时间和精力很少，很多该由乡镇政府承担的公益性服务无钱办、无人办，很多可以通过市场运作的服务性工作而由政府按行政手段去办。为彻底打破这一体制上的弊端，建立一种适应市场经济体制要求的新机制，我区在乡镇综合配套改革过程中，将乡镇“七站八所”整体撤销、转制，人员置换身份，积极探索，构建农村公益性服务新体系。这个体系的核心就是“钱随事走”，“养事不养人”，我们把它简称为“以钱养事”。实践证明这一新的机制适应了市场经济的要求，得到了农民群众的赞同，收到了较好的效果。

　　一、“以钱养事”的主要内容

　　1、养些什么事?这是农村公益性服务“以钱养事”新机制中最关键的问题。我区在确定养事内容时，按照政府应该承担的公共服务责任，将农民和乡镇居民生活、生产必须解决好而一家一户又干不了、干不好的公共事务列为“以钱养事”内容。乡镇提供公共服务的内容应包括为镇村农民、居民生产生活提供带有专业技术性质的劳动服务和技术指导，以及农村公共基础设施建设两大方面。农村公共基础建设可采取专项资金立项建设的方式进行，我们这里研究的“以钱养事”是指专业性技术的劳动服务和技术指导。那么“以钱养事”到底应该养些什么事呢?经过几年的探索，在综合调查分析基础上，我们确定现阶段乡镇政府主要应做好的公益性服务“以钱养事”的内容主要包括一些方面，如农业技术服务、畜牧技术服务、计划生育医技服务、文化广播服务、水利公益服务、农机公益服务、乡村建设服务、农村乡村道路养护、森林防火服务等。

　　2、用多少钱养事?农村公益性服务是由 “农民签单、政府买单”。到底用多少钱养事，这同一个地方生产力水平、生活水平、基础条件、产业特征和财力状况、工资水平等因素密切相关。由于我区财力有限、社会平均工资较低、产业水平不高，不可能一下子将服务费标准定得太高。我们按照“政府对公益性事业的资金投人额度不减、用途不变，并随事业的发展逐年有所增加”的要求，根据我区财力和农村公益性服务工作的需要，确定了各个服务项目的经费标准。2006年我区各项公益性服务确定后的标准是：农业技术服务项目经费，按耕地面积每亩1.3元的标准预算（2004年是每亩1.2元)，每名有资质的农业技术人员负责10000亩左右的规模招标承包，全区列支53万元；畜牧技术服务项目经费，按每个养殖户8元给予防疫补贴，全区列支40万元，区财政承担30万元，乡镇财政承担10万元；文化体育广播科技服务项目经费，按照农村人口平均每人1元的标准区财政预算30万元，其中30%用于购买劳务的支出，70%用于基础设施建设；计划生育医技服务项目经费，按照农村计划生育服务对象人数和项目数量、标准预算75万元；水利服务按各乡镇水库座数、江河湖垸堤的长度区财政安排15万元，用于水库、堤坝的管护，管护费列支标准为小Ⅰ型水库每座2000元，小Ⅱ型水库每座1000元，堤坝每公里1000元；农机公益服务安排10万元，主要用于17KW以上泵站的管护；森林防火的服务项目经费区财政列支15万元，9万元用于65个林业村聘用护林防火员的护林防火巡逻，6万元用于购买防火器材；城镇管理服务按乡村常住人口人平2元列支，全区预算10万元；农村公路养护按已建成的通村油路里程预算经费，每公里1000元。对农村公益性服务事业经费，农村公益性服务的资金由区财政结合有关业务部门进行预算，不包括在乡镇财政包干基数之内，并实行资金统筹，由区财政统一管理使用，平时按时间、工作进度预付，年终按考核的结果结算，做到专款专用，直达承担服务的单位或个人账户。去年区财政用于“以钱养事”的资金达253万元，比改革前乡镇事业单位养人的经费还多43万元。今年我区预算农村公益性服务的“以钱养事”经费达到了近300万元。

　　3、由谁来做事?为保证农村公益性服务有人办，在乡镇事业单位转制撤销和人员置换身份后，我区按照建立服务型政府的要求，将原站所行政执法职能收归区直主管部门，公益性服务职能分别向乡镇政府转移，经营性职能走向市场。乡镇政府作为农村公益性服务的责任主体，本着“绝对减人、相对减支、不减政府责任、不减政府公益性支出”的原则，通过向社会购买服务、购买劳务的市场运作机制来落实政府服务“三农”的责任。至于由谁来办，我们坚持不设机构，面向社会完全放开，只要符合相关的服务资格要求，不管是企业、中介组织还是自然人，都可参与竞争来从事服务获得报酬。今年通过公开招标或定向委托等方式，向有资质的专业技术人员或法人实体发包，全区共与25个实体、214名个人签订了以钱养事合同239份，如农业技术服务、畜牧技术服务我们对有服务资格证的专业人员个人发包，泵站、水库、堤防的管护，对有一定经验的操作手和管理员发包，为管护方便，承包人员选择居住在所管护的泵站、水库、堤防附近村民；计划生育技术服务面向符合职业技术要求的团体发包，团体要求有3－5人，有一名主治医师以上资格的医生和一名护士；文化体育广播科技服务劳务项目对有一定文化素质的乡村文化骨干发包。

    通过三年来的实践，虽然我区农村公益性服务“以钱养事”的新机制的建立还处在探索阶段，还需不断的深化和完善，但仍显现了它的生机和活力。

　　1、政府责任明晰化。改革前，政府的农村公益性服务责任主要是通过乡镇的“七站八所”来实施，而这些站所许多是集行政管理、公益服务事业、生产经营于一体的 “官办机构”，职能混杂，职责不清，方向不明，效率低下。改革过程中，我们明确界定区乡政府和各部门在农村公益性服务中的责任。区政府直接担起领导责任，对乡镇政府和区直有关部门公益服务提出目标、责任，纳人区政府对乡镇和有关单位的目标管理责任制。并组织公益服务资金。乡镇政府作为提供农村公益性服务的责任主体，在领导班子成员中分工专人负责，每一项服务都落实到了“三办”和责任人。每一项农村公益性服务项目都通过招标采购或定向委托的形式，与中标或被委托的单位、个人签订“以钱养事”、购买劳务的合同，对合同的执行有专人进行跟踪管理、组织考评考核、兑现结算。改革后，政府作为农村公益性服务的责任承担者和购买农村公益性服务的出资人，责任更加明晰，件件有人负责，事事有人监管。

　　2、考核管理精细化。新机制建立后，由于责任明晰，使政府对农村公益性服务的管理由过去的模糊管理、粗放管理变成了精细管理，实现了“四个达到”：①达到了资金预算到项目。对农村公益性服务年初由乡镇政府根据区直业务主管部门意见，申报项目。区财政根据各乡镇项目立项书，将原区乡分级预算的乡镇站所事业经费列人区级财政预算，变过去按“人头拨付”为“按养事种类、项目多少定投入”，使农村公益性服务资金落实到了具体项目上，做到了专款专用，提高了“以钱养事”资金的使用效率；②达到了工作责任到合同。改革后，农村公益性服务由政府出资，公开面向社会招投标。中标后的个人、中介组织或企业被明确为该项目的服务主体，一律与乡镇政府签订服务项目承担合同，以文本形式明确的双方责、权、利关系；全面推进合同化管理。2005年，全区的共与25个实体、214名个人签订了农村公益性服务项目的“以钱养事”合同239份，服务费总额253万元；③达到了全过程监督管理。我们不但注重对农村公益性服务效果考核，而且更注重农村公益性服务的过程管理，通过建立服务日志、签字表(卡)和服务质量民意调查体系，建立了一套简便易行、便于操作的跟踪管理规程，把工作中出现的问题消除在管理过程中，避免造成不可挽回的损失，力求服务质量和效益的最大化；④达到了奖惩兑现凭考核。对乡镇和部门落实农村公益性服务责任情况，我区在年中和年末都要分三个层次，分别对各乡镇和分工负责农村公益服务的“三办”工作人员完成农村公益性服务目标责任情况以及合同执行情况进行严格的考核评估，并按考核评估结果进行奖惩、兑现经费和报酬。

　　3、服务人员专业化。改革前，我区乡镇站所712人中，真正具有相关专业知识的只有328人，仅占40%，有不少人是为了解决就业问题照顾性安排进来的，没有专业知识，不懂具体业务。改革后，我们首先是对公益服务竞争的人员进行资格认定，由区直业务主管部门通过考试与考核相结合的办法，认定其相应的服务从业资格。考试内容为业务知识，考核内容主要为思想素质、学历职称、工作能力、工作业绩、敬业精神等。经考试、考核合格的，发给区内通用的《咸安区农村公益性服务技术资格证书》，凭证参加农村公益性服务项目承包。通过认定资格后，原站所没有专业技术专长或缺乏敬业精神的人员不能从事公益服务。从事农村公益性服务的都是具有相关专业技术知识的人员，他们按合同约定的事项，专心从事专业技术工作，使农村公益服务队伍走向专门化，服务水平和质量大大提高。

　　4、农民受惠直接化。改革前旧的公益服务体制缺乏竞争机制，相对固定的经费来源和工薪收入，让一些站所人员缺乏竞争压力，习惯按领导机关的要求开展工作，很少从农民服务需求的角度考虑问题。改革后，新的服务机制的推行，把公益服务人员推向了经济发展的主战场，迫使他们走向市场、走向农业生产服务第一线，迫使他们改变观念、改变态度、改变作法，迫使他们靠提高服务质量求生存，靠完成好服务项目得报酬，迫使他们充分听取农民的反映和意愿，真心诚意接受农民的监督，迫使他们有了责任感、有了敬业精神，服务质量和创业热情大大提高。高桥农技服务中心成立后，针对农民缺乏农业实用新技术和农村劳力缺乏的实际，他们在完成镇政府农技服务项目内容的同时，购置了三台机动喷雾器，添置了联合收割机和耕整机各一台，开展“四包”服务，包新技术推广、包机械抛秧、包病虫防治、包机耕机收，建立农技“110”，只要农户打一个电话，农业技术服务队就在最有效的时间内赶到。群众总结改革后的服务有七大变化：即农技人员专业技术由原来的无处用，变成了现在的不够用；服务模式由原来围着领导转，变成了现在的围着农民转；工作方式由原来的走马观花，变成现在的定点跟踪；工作安排由“要我做”，变成了现在的“我要做”；事务管理上，变过去“要我管”为“我要管”；六是农民有事要请农技人员由原来的“找不到”，变成现在的“擂到田”；农情咨询由原来的“问不到”，变成现在的“送到人”。

    在三年来的实践和摸索中，我们认为建立和完善农村公益服务“以钱养事”的新机制，要把握好以下五个重要环节：

　　1、把好责任落实关。建立新的农村公益性服务机制后，各级党委、政府和有关部门，必须切实承担起做好农村公益性服务工作的责任。区政府是农村公益性服务的领导者和组织者，主要职责是根据农村实际需要，对乡镇政府和区直有关部门公益服务提出目标、责任，并将其纳入区政府对乡镇和有关单位的目标管理责任制。乡镇政府是农村公益性服务的责任主体，主要根据区委、区政府的规定制定本乡镇的农村公益性服务的实施办法，明确领导班子成员分工负责，把责任落实到“三办”和具体人，并建立目标责任制；认真组织好农村公益性服务养事项目的申报立项、招标采购工作，与中标或被委托的单位、个人签订“以钱养事”、购买劳务的合同，并对合同的执行进行跟踪管理、组织考评考核、兑现结算。区直业务主管部门作为政府的组成部门，主要是负责农村公益服务的业务指导，配合乡镇设立公益服务项目，提供规范的合同样本；对乡镇农村公益性服务工作进行监督，提供有关技术指标的认定；负责确定公益服务资格应具有的学历、职称、业务技术、思想素质等条件，负责组织相关资格审定、认定，发给相应的资质证明书，组织农村公益性服务人员的业务技术培训，保证公益服务人员的资质符合要求。财政部门主要职责是按“以钱养事”的要求，完善农村公益性服务的财政预算，并按确实的农村公益性服务项目和任务，组织资金，专款专用，按时间、工作进度拨付使用，年终按合同考核情况兑现结算，直达承担服务工作的单位或个人。纪检监察和审计部门要加强农村公益性服务资金的监督和审计，严禁克扣、平分和挪用。

　　2、把好项目选定关。在确立农村公益性服务项目时，首先必须分清楚政府社会事务管理、农村公益性服务、农民生活和生产经营之间的关系，不能将三者混为一谈。在确定农村公益性服务项目过程中，既不能将农民一家一户的生活和生产经营活动纳入到“以钱养事”项目中来，也不能把属于政府行政管理的职能作为 “以钱养事”项目。在确立服务项目和经费时必须坚持以下原则：一是必要性原则。设立的农村公益性服务项目必须是农民在生产和生活中必须解决好，而一家一户又干不了、干不好的公共事务，是政府应该承担的公共服务的责任；二是可行性原则。设立的项目要与目前农村发展水平和农民的接受能力相适应；三是量力而行原则。根据目前政府财力情况和农村工作的实际，合理确定农村公益性服务项目和经费标准；四是可操作性原则。设立的服务项目和考核办法，既要严格，又要做到简便易行，可操作性强。

　　3、把好合同签订关。对凡是需要通过购买劳务来实现的农村公益性服务项目，都要签订劳务合同，实行合同管理。在合同管理上一是订立合同的双方都是独立的法人实体，权利和义务要对等，服务条款符合法律规定，严格依法管理；二是要做到合同的文本要明晰具体，主要包括服务内容、服务要求、双方的权利和义务、劳务报酬和考核结算办法、违约责任等；三是合同的形式和期限要根据不同的服务项目有所区别。对长期性服务项目工作可签订三至五年的长期合同，对阶段性的服务项目可签订短期的劳务合同，对暂时性的服务项目签订一次性劳务合同。四是农村公益性服务劳务的发包要采取公开招标、定向委托、平等竞争的办法。各乡镇各单位在需发包的项目和劳务合同文本确定后，以乡镇为单位组织服务项目的大发包。竞标时，由乡镇分管领导、乡镇“三办”具体项目责任人、项目所在村负责人与竞标人实行双向选择，有的项目还要请农民代表参加，让农民挑选承包人。双方达成意向后，由乡镇政府和项目所在村共同作为甲方与项目承包人签订劳务合同。

　　4、把好人员素质关。参加农村公益性服务的人员，要有相应的专业技术资格或业务专长。为提高农村公益性服务质量，区政府必须从农村公益性服务经费中专门拿出一块，由区直各业务主管部门用于农村公益性服务人员的培育。培训后，由区直部门组织统一的考试考核，认定一大批热爱农村工作、有一定工作经验和技能的专业服务人员，发给区内通用的《农村公益性服务技术资格证书》，凭资格证报名参加农村公益性服务项目竞标。参加农村公益性服务资格认定工作的要打破身份和区域界限，原站所人员、农民、乡镇机关和其他单位分流人员均可参加。这样可以尽可能的扩大农村公益性服务专业技术队伍，掌握和稳定一批农村专业技术人才。为提高农村公益性服务人员素质，吸引更多的优秀人才参与农村公益性服务的竞争，保证农村公益性服务后继有人，区政府还要适当提高服务经费，使这些专业技术人员的收人在缴纳社会保险之后，明显高于社会平均工资水平，体现其劳动的价值，让其安心于农村公益性服务事业。

　　5、把好考核兑现关。区和乡镇政府要加强对农村公益性服务工作的跟踪监督管理。在监督管理过程中，要把着力点放在事前管理和过程管理过程中，把工作中出现的问题消除在过程管理中，避免造成不可挽回的损失，通过管理，提高服务质量。为此，一是要建立一套简便易行、便于操作的规程，搞好跟踪管理。如建立服务日志、签字表(卡)和服务质量民意调查体系。服务人员要记好服务工作日志，对每提供的一项服务都要服务对象在服务签字表(卡)上签字认可。乡镇和区直业务部门平时要认真落实对服务人员的服务状况的跟踪管理，并对签字表(卡)内容进行抽查，必要时请业务部门对完成服务的技术指标进行认定。二是要建立一套完整的考核评估体系，搞好考评考核。要建立和完善区政府对乡镇和业务部门乡镇政府对乡镇“三办”和具体责任人乡镇政府对服务合同三个层次考评考核体系，实行一季一检查，半年一考核，全年一考评。考核时，要充分听取农民的反映，以接受服务对象的认可和签字为主要依据，严格按照考核结果，结算兑现服务经费。三是要做好奖惩兑现。区政府要对各乡镇各部门农村公益性服务目标责任建立严格的考核办法，考核结果在全区进行排名、通报，并给予一定的经济奖励，作为乡镇党委、政府绩效考核的重要内容。各乡镇要严格按农村公益性服务服务合同考核兑现，考核结果与服务费挂钩，考核不合格的，不付服务费，并要承担相关经济责任，下年度不得再从事农技公益服务。